Анализ моделей участия детей в процессах принятия решений по вопросам затрагивающим интересы ребенка (на примере российских городов присоединившихся к инициативе юнисеф «города доброжелательные к детям»)
Шкала (Лестница) Харта
В качестве более точного измерителя степени участия детей в процессе принятия решений применяется шкала Харта. Социолог Роджер Харт написал книгу Children ‘ s Participation : The Theory And Practice Of Involving Young Citizens In Community Development And Environmental Care for UNICEF in 1997, в которой описал взаимодействие между взрослыми и детьми при реализации различных совместных проектов по развитию городов и местного сообщества в мире. Шкала Харта («Ladder of Children’s Participation» или «Ladder of Youth Participation») – это один из важнейших инструментов, который используется в данной книги для измерения степени участия детей в процессе принятия решений. Всего в Лестнице Харта восемь ступеней, рассмотрим их в порядке убывания значимости мнения детей относительно проводимых мероприятий.
Степени участия детей в мероприятиях (Ступени Лестницы Харта)
8 ступень (самая высокая). Дети инициируют и разрабатывают необходимые им проекты и принимают решения относительно их реализации совместно со взрослыми. Данное явление происходит в том случае, когда решение о реализации проектов или программ принимается детьми, а процесс принятия решений разделен между детьми и взрослыми. Таким образом, совместные проекты придают мнению детей дополнительный вес и силу, а также дают им возможность научиться новым навыкам и перенять важный опыт у взрослых. На этой ступени Лестницы Харта происходит реальное партнерство между детьми и взрослыми
7 ступень. Дети инициируют и разрабатывают необходимые им проекты, при этом решение о принятии выносится в основном взрослыми. В данном случае дети инициируют проект или программу, работают над ней, могут участвовать в процессе реализации и управлении. Взрослые отведена только роль поддерживающей стороны. На этой ступени лестницы поощряется проявляемая детьми активность и инициатива .
6 ступень. Взрослые инициируют и разрабатывают проект, но принимают решение относительно его реализации совместно с детьми. Данную ступень характеризуют различные мероприятия по изучению мнения детей, а также их участия в процессе принятия решений (фокус-группы, интервью, проблемные дискуссии) происходит процесс изучения участия детей в деятельности.
5 ступень. Проведение консультаций с детьми относительно необходимости принятия определенных проектов и информирование детей о реализуемых проектах. Таким образом, дети дают советы относительно проектов и программ, разрабатываемых и проводимых взрослыми. Дети получают информацию о том, как будет использован их вклад в процесс принятия решений взрослыми. На этой ступени происходит формирование детских консультационных Советов.
4 ступень. На данном этапе детям отводят определенную роль в процессе принятия решений (консультации с ними уже не столь важны как на 5 ступени) и информируют о том, в чем и почему им надо принимать участие. Данная ступень олицетворяется местными советами молодежи в рамках отдельных районов города.
3 ступень. Явление так называемого токенизма 1 . Ситуация, когда детям формально могут предоставлять голос, но по очень ограниченному кругу вопросов или не предоставляют свободы выбора по поводу того, как и в каких инициативах участвовать. Эту ступень характеризует адультизм – психологическое давление со стороны взрослых.
2 ступень. Мнение детей выступает как декорация в общем процессе принятия решений. Данное явление происходит в том случае, если взрослые используют детей мнение детей для поддержки реализации своих целей. Возможно, что дети участвуют в реализации проектов, но не на прямую, при этом взрослые не считают, что идея проектов каким-то образом исходит от детей. Эту ступень характеризует адультизм – психологическое давление со стороны взрослых.
1 ступень (самая низкая). Манипуляция. Происходит в том случае, если взрослые используют детей для поддержки реализации своих целей, при этом считается, что данная инициатива исходит от детей (подобная практика – основное отличие первой и второй ступени). Эту ступень характеризует адультизм – психологическое давление со стороны взрослых.
Споры относительно Шкалы Харта
Некоторые ступени Лестницы Харта при применении на практике характеризует очень близкие друг к другу и практически неразличимые явления, поэтому часто относительно отнесения конкретных инициатив к тем или иным ступеням или относительно степени важности ступеней возникают дебаты. Особенно серьезные споры вызывают 7 и 8 ступени. Высшей ступенью Лестницы Харта считается совместное принятие решений детей и взрослых относительно проектов, при этом разработка, ведение и управление и реализация проектов детьми стоит на более низкой ступени, что противоречит мнению многих людей работающих с детьми. Некоторые из них считают, что детям важнее участвовать в разработке и реализации проекта, чем в принятии политического решения относительно его реализации, так как детям больше нравится принимать решения в условиях, когда влияние взрослых может быть сокращено до минимума. Другие считают, что совместный процесс принятия решений приносит больше всего выгод как детям, так и взрослым.
Тем не менее, на практике данные типы принятия решений встречается на настоящий момент не так часто, поэтому мы будем рассматривать их как одинаково ценные для включения детей в процесс принятия решений относительно улучшения городской среды. Стоит заметить, что применение шкалы Харта к конкретным проектам происходит с определенной долей субъективизма, так как не всегда имеющаяся информация позволяет дать абсолютно объективную оценку степени участия детей в той или иной законодательной инициативе.
Международный опыт привлечения детей к процессу принятия решений: конкретные проекты
Положительный опыт развитых стран (влияние детей на процесс принятия решений)
Одним из европейских лидеров в области проведения детской и молодежной политики, а также привлечения детей и подростков к процессу принятия решений относительно проведения данной политики долгое время являлась Германия. Так, например, в некоторых немецких федеральных землях избиратели получают право голоса на региональных и муниципальных выборах с 16 лет. Кроме того, вопросы молодежной политики в Германии децентрализованы — решаются в основном на региональном и местном уровне, поэтому, чтобы рационально контролировать распределение денежных средств и качество услуг, оказываемых молодежи, в условиях бюджетных ограничений, местным органам власти очень часто бывает выгодно при формулировании молодежной политики полагаться на мнение советов детей и молодежи, общественных некоммерческих организаций, представляющих интересы детей и подростков пр. Таким образом, в немецких городах зачастую реализуются успешные проекты, основными целями которых является поддержка личного и социального развития детей, путем стимулирования их участия в политической, социальной и культурной жизни муниципальных образований.
Наиболее интересным для рассмотрения считается опыт Мюнхена в проведении проекта «Мюнхен — город для детей» на рубеже 1990-2000-х годов. В то время столица федеральной земли Бавария являлась одним из самых молодых городов Германии, при этом доля детей в общем численности населения возрастала и рождаемость превышала средний уровень Германии, кроме того, Мюнхен стал первым немецким городом, ратифицировавший Конвенцию ООН по правам ребенка. Соответственно, правительство Мюнхена намеревалось сделать свой город передовым в Германии в вопросах создания благоприятных для детей городских условий и привлечения детей к управлению городом (вставка 1).
Вставка 1. Проект «Мюнхен – город для детей»
Основными заинтересованными лицами при реализации проекта «Мюнхен – город для детей» являлись:
Дети и молодежь – главные участники проекта, выступающие в качестве независимых экспертов, оценивающих эффективность действующих программ. Любой ребёнок города может выдвинуть свои предложения по совершенствованию городской среды.
Организации, занятые в реализации проекта – школы, архитектурные и плановые фирмы, которые используют для улучшения городских условий методы, одобренные Советом детей. Данные организации для успешной реализации проекта тесно взаимодействуют с детьми и молодежью.
Администрация города – организует взаимодействие с детьми, направляя своих представителей в городские сообщества.
В рамках реализации проекта были созданы специальные институты, способствовавшие привлечению детей к процессу принятия решений:
Координатор (Büro der Kinderbeauftragte) – орган уполномоченный представлять интересы детей в городе и следить, чтобы их жалобы, отзывы и предложения были рассмотрены на самом высоком уровне. По большому счету, орган отвечает за донесение интересов детей до политиков и чиновников нужного уровня.
Детский офис (Kinderbüro) – ресурсный центр данного проекта. Офис отвечает за обработку документов, разработку новых стратегий, организация публичных компаний, проведение исследований по вопросам, интересующим детей, организацию взаимодействия детей и муниципалитета.
Совет детей (Kinderforen) – основной орган, в котором представлены дети, обеспечивает участие детей в процессе принятия решений как на уровне сообществ и районов, так и в целом на городском уровне.
Данные институты обеспечивали реализацию молодежной политики в городе с учетом интересов детей и молодежи. Рассмотрим, какими были основные формы участия детей в процессе принятия решений и в выполнении проекта.
Разработка общегородской детской и молодежной политики – определение на основании мнения детей стандартов и критериев, по которым необходимо развивать городскую среду, например, где лучше разместить игровую площадку, сколько места она будет занимать, что на ней устанавливать и пр…
Создание сети городских Советов детей и молодежи. Таким образом, на уровне города и отдельных районов создаются советы молодежи, которые представляют интересы детей и тем самым упрощают взаимодействие властей с детьми.
Детский офис выступает как орган, координирующий активность всех детей и их родителей по инициативным предложениям.
Таким образом, несмотря на большой объем консультаций, проводимых с детьми в рамках реализации данной программы, большинство мер, принятых в рамках проведения детской и молодежной политики были разработаны взрослыми, поэтому работа данных институтов может быть расценена как 6 ступень на шкале взаимодействия Харта.
Тем не менее, в рамках программы «Мюнхен – город для детей» были предусмотрены такие модели участия детей в конкретных проектах по развитию городской среды Мюнхена, которые по степени вовлеченности могут оцениваться как стоящие на самых высоких 7 и 8 ступени лестницы Харта.
Особенно стоит отметить два проекта: Child-Action-Suitcase и Child-Plan-and-Build-Mobile-Unit. По большому счету, в рамках их реализации детям предоставлялись все инструменты и материалы для творческого участия в процессе планирования городской среды: материалы для строительства моделей, скульптур, изобразительного искусства, фотоаппараты и видеокамеры, диктофоны, материал для построения таблиц и графиков и пр. Набор инструментов предоставляется всем детям, желающим принять участие в процессе планирования городской среды. Таким образом, дети могли самостоятельно принять участие и понять особенности всех 6 основных фаз любого проекта: анализ, идеи, концепции, дизайн и планирование, строительство и управление (вставка 2).
Вставка 2. Проекты «Child-Action-Suitcase» и «Child-Plan-and-Build-Mobile-Unit» — проекты последних ступеней лестницы Харта.
На стадии анализа дети решают, нужен ли им объект вообще:
дети решают, какие преимущества и недостатки для городской среды могут возникнуть от соседства с планируемым объектом;
дети проводят интервью со своими сверстниками, определяя мнения относительно строительства нового объекта;
проводится фото- и видеосъемка площадки, отводимой под объект.
На стадии идей дети определяют, как должен выглядеть объект:
дети принимают участие в обсуждениях (часто в виде мозгового штурма) относительно внешнего вида и функциональных особенностей объекта;
готовят рисунки и разыгрывают театральные представления;
устраивают дискуссии относительно того, как должен выглядеть объект в идеале.
На стадии концепции дети определяют, какие функции должен выполнять объект:
готовят газеты и выставки с материалами об аналогичных объектах;
делают коллажи, определяющие атмосферу, которую должен создавать объект;
участвуют в ролевых играх (распределяют роли взрослых чиновников, законодателей).
На этапе дизайна и планирования дети определяют возможности для реализации проекта:
делают карты, макеты и модели объекта;
определяют его реальный размер, материалы, которые надо использовать.
На этапе строительства:
дети делают элементы декорации (скульптуры, тротуарная плитка) проекта;
участвуют в озеленении территории, например, сажают деревья.
На этапе управления проектом:
дети организуют церемонию открытия, приглашают на неё участвовавших в реализации проекта и заинтересованных в его развитии представителей власти и бизнеса;
следят за состоянием объекта, качеством услуг, пишут различные заметки в молодежные газеты.
Таким образом, объекты, построенные в рамках данного проекта, получаются наилучшими с точки зрения вовлечения детей в процесс принятия решений.
На реализации программы «Мюнхен – город для детей» привлечение детей и молодежи к процессу принятия решений в области совершенствования городской среды не окончилось. Впоследствии в городе был организован конкурс среди людей, способствовавших улучшению городской среды в пользу детей. Среди победителей конкурса были учителя, воспитатели, участники школьных патрулей и т. д. Через некоторое время стали проводиться конкурсы на лучшие рестораны для детей и самый лучший для проживания детей район города. Конкурс способствовал продвижению и популяризации идеи Мюнхена как города, в котором комфортно проживать детям. Сами дети принимали активное участие в процедуре принятия решений относительно победителей конкурса. Так, например, выбор относительно победителя проводился на основании решений трех жюри, в двух из которых дети принимали непосредственное участие (вставка 3).
Вставка 3. Трехстороннее жюри конкурса среди людей, способствовавших улучшению городской среды в пользу детей
Детское жюри: 13 детей в возрасте 8-14 лет;
Семейное жюри: 27 семей проверяли качество предоставляемых услуг (в первую очередь учитывалось мнение основных потребителей – детей);
Взрослое жюри: в основном профессиональные эксперты в конкретных вопросах.
Опыт Ирландии очень важен с точки зрения участия детей в различных инициативах по принятию решений, находящихся по степени значимости на верхних ступенях Лестницы Харта.
В Ирландии существует богатый опыт проведения консультаций с детьми по различным вопросам . В первую очередь при школах существуют консультационные детские советы, которые участвуют в молодежных форумах, проводимых в местных сообществах.
Уполномоченные органы правительства Ирландии, а данные вопросы находятся в ведении специального Агентства при Министерстве по делам детей и молодежи (The Office of the Minister for Children and Youth Affairs (OMCYA)), заинтересованы в проведении консультаций с детьми и молодежью, чтобы узнать их мнение относительно ряда важных вопросов. Подобные консультации проводились, как правило, на национальном уровне. Темы консультаций с детьми на национальном уровне:
Планирование и разработка концепции национальной игровой политики для детей (2003).
Развитие Национальной политики досуга и отдыха (2005).
Развитие национальной системы индикаторов благополучия детей (2005).
Конвенция ООН по правам ребенка (2006).
Определение возраста разрешенной законом сексуальной активности (2006).
Развитие Ирландской стратегии правосудия для молодежи (2007).
Злоупотребление алкоголем в молодежной среде (2007).
Психическое здоровье детей и подростков (2008).
Рассмотрим примеры проведения национальных консультаций по некоторым конкретным вопросам (вставки 4-6).
Вставка 4. Консультации с детьми относительно психического здоровья
Консультации относительно психического здоровья проводились в течение 2008 года совместно с Агентством по инвалидности и Психическому здоровью и Национальным Агентством по противодействию суицидам. Целью данных организаций является предоставление детям и подросткам более качественных услуг по сохранению психического здоровья, а также снижение числа самоубийств среди подростков. Мнение детей критически важно для развития сети по предоставлению качественных услуг подобного вида.
Вставка 5. Консультации с детьми по решению проблемы злоупотребления алкоголем в молодежной среде
Консультации по решению проблемы злоупотребления алкоголем в молодежной среде. Программа стартовала в феврале 2007 года, инициированная Министром по делам детей и молодежи, так как данная проблема стоит в стране очень остро: по данным опросов международных организаций European School Survey Project on Alcohol and Other Drugs (ESPAD) и Health Behaviour of School-going Children (HBSC) Ирландия является одним из европейских лидеров по употреблению алкоголя среди детей и подростков.
Национальные консультации в виде конференций и обсуждений с 257 подростками в возрасте 12-18 лет в 5 различных областях Ирландии на тему злоупотребления алкоголем проводились в октябре 2007 года, в подготовку напрямую были включены Агентство при Министерстве по делам детей и молодежи и национальные молодежные форумы. Доклад, содержавший материалы по теме и результаты исследований был опубликован в апреле 2008 года.
В результате подростки согласились, что эффективным способом по противодействию злоупотреблению алкоголя станут 4 основных действия:
Введение нового закона о минимальном разрешенном возрасте употребления алкоголя, в данном случае речь не идет о повышении возраста столь популярной мере при принятии решений взрослыми, наоборот, планируется разрешить употребление алкоголя с 16 лет. Однако при этом вводятся очень существенные ограничения: дети от 16 до 18 лет могут употреблять алкоголь (не выше определенной крепости) только в специальных пабах и покупать на специальную молодежную карту, не позволяющую купить больше нормативного количества в день.
Создание альтернативных возможностей для проведения досуга без алкоголя. Например, создание сетей безалкогольных кафе для детей и подростков.
Развитие системы образования. Введение в школьную программу специальных просветительских курсов об алкоголе, которые должны проводить профессиональные эксперты, при этом дети сами должны привлекаться к процессу планирования содержания данной программы.
Развитие системы правоприменения (контроль за исполнением законов, создание специальных молодежных карт, исполнение запрета на продажу алкоголя за пределами разрешенных зон).
Вставка 6. Консультации с подростками по вопросам определения возраста разрешенной законом сексуальной активности
Консультации с молодежью по вопросам определения возраста разрешенной законом сексуальной активности проходили в 2006 году. Поводом к проведению подобного рода консультаций послужило решение Верховного Суда в мае 2006 года об отмене закона 1935 года о том, что любой человек, совершивший половой акт с девочкой моложе 15 лет, автоматически совершает сексуальное преступление. В результате данного судебного решения в стране вспыхнули жаркие дебаты, относительно минимально допустимого возраста легальных половых отношений. К спорам подключились защитники прав детей, в конечном итоге Министр по делам детей и молодежи подключил к решению проблемы (проверке степени защиты детей действующим законодательством) независимых экспертов. Кроме того, Министр принял решение рассмотреть мнения подростков относительно проблем минимально допустимого возраста легальных половых отношений, а также сексуального воспитания и пр., так как, по мнению Министра, в ходе дебатов в меньшей степени учитывалось мнение самих детей.
В итоге 210 подростков в возрасте 15-18 лет приняло участие в консультациях проблемных группах и дискуссионных конференциях, проводимых при поддержке Национального Совета молодежи и прочих общественных и правительственных организаций в октябре 2006 года.
В рамках консультаций были определены 4 основных пункта для дальнейшей работы по защите детей и половому воспитанию:
Необходимость совершенствования систему сексуального просвещения в школах.
Обеспечение свободного доступа детей к информационным ресурсам, отражающим достоверную информацию о сексуальности и сексуальном поведении.
Необходимость в уравнивании в законодательных актах в правах девочек и мальчиков (предоставление равной защиты).
Решение проблемы недостатка информации об инфекциях, передающихся половым путем и небольшой доступности специальных услуг для молодых людей с подобными инфекциями.
Большинство участников форума положительно оценили саму идею, его организацию и проведение. Более половины (56%) участников отметило, что больше всего им понравилась идея участия в принятии решения по политическому вопросу, остальные участники положительно оценили возможности высказать своё мнение и познакомиться с интересными людьми. Большинство участников не испытало проблем в том, чтобы добраться до места проведения конференций и дискуссий, а также в процессе участия в дискуссиях.
Органы, представляющие интересы детей и молодежи в дискуссии с властью.
Кроме консультаций в Ирландии существует развития система молодежных представительных органов, которые выносят интересы детей, как на местный, так и на общенациональный уровень.
Comhairle na nÓg — система муниципальных советов молодежи, которые предоставляют детям и молодежи возможность быть вовлеченным в процесс принятия решений относительно проведения политики и производства общественных благ на местном уровне. Comhairle na nÓg основаны в рамках Национальной детской стратегии в 2000 году в 34 городах, местное правительство законодательно обязано обеспечивать нормальную работу Совета молодежи. На настоящий момент местные советы имеют собственные интернет сайты, система объединена в сеть сайтов по всей стране. По большей части данные органы власти финансируются из бюджета Агентства при Министерстве по делам детей и молодежи, таким образом, доказывается вовлеченность детей в политический процесс в Ирландии. Делегаты от местных советов Comhairle na nÓg избираются для предоставления интересов своих муниципалитетов в центральный Национальный молодежный парламент (Dáil na nÓg). Многие представители местной власти внутри страны проделывают огромный объем работы совместно с местными советами детей, привлекая их к участию в таких проектах как:
Разработка способов организации управления и планов развития молодежных кафе и досуговых центров.
Развитие игровых площадок.
Поощрение активной гражданской позиции детей и молодежи.
Распространение и пропаганда соблюдения правил дорожного движения в молодежной среде.
Контроль за чистотой и безопасностью в школьных автобусах.
Развитие планов по сохранению памятников культуры и охране окружающей среды.
Источник